许可注销的法律规范及其意义

□陈国栋

许可变更事项的范围

为什么要暂停受理变更申请？

本案实际涉及如下几个问题。

许可变更事项的范围

本案关键问题是，如果药监机关拒绝注销张某的许可证，其法律依据何在？一些人认为，《药品经营许可证管理办法》（以下简称《办法》）仅规定企业因违法经营已被(食品)药品监督管理部门(机构)立案调查尚未结案的，或已经作出行政处罚决定尚未履行处罚的，发证机关应暂停受理其《药品经营许可证》的变更申请，而对注销许可的申请则未设立任何禁止性要件，因此，应当注销该许可证。他们认为，许可证的注销与许可证的变更是两个不同的概念范畴，执法人员不能将适用于许可变更的法律规范适用于许可的注销申请上，否则就违背了依法行政原则。从这个角度来说，本案的关键是，注销是否属变更行为？

笔者认为，许可证注销行为属于许可变更行为，应该属于第十六条的规范范围。因此，药监机关可以据此暂停办理许可证的注销申请。理由如下：

根据《办法》第十三条的规定，许可事项的变更，是指经营方式、经营范围、注册地址、仓库地址(包括增减仓库)、企业法定代表人或负责人以及质量负责人的变更。那么，根据该条款，经营方式变更，比如零售转为批发；企业注册地址的变更，如A省企业变为B省企业等，都属于许可变更的范畴，应受第十六条的规范。

《办法》第十四条第五款规定，企业分立、合并、改变经营方式、跨原管辖地迁移，按照本办法的规定重新办理《药品经营许可证》。结合第十三条看，重新办理许可证的行为，属于许可变更行为。而重新办理许可证，意味着原许可证的失效，而这种许可证的失效不是因为违法而被撤销、注销、吊销、收回或宣布无效，也不是因为企业终止经营或关闭而被药监部门主动缴销，而是因为企业主动申请注销。如果企业自己不申请注销该许可证，就不能注销工商登记，就不能消除过去的公司，就不能取得新的许可，进行新的注册，从而成立新的公司。也就是说，在这种情形之中，许可证的注销行为，是许可证的变更行为的一环。

也许有人认为，《办法》将“企业分立、合并、改变经营方式、跨原管辖地迁移”单列出来，和其他许可变更事项分开，说明这些事项不属于许可变更范畴，不能为第十六条所规范。相应的，作为其环节之一的许可注销行为也不能为第十六条所规范。

但笔者认为这种看法没有坚实依据。从法律规范的结构来看，规定许可变更事项的第十三条是《办法》第四章“《药品经营许可证》的变更与换发”的总括性规范，第十六条与其处于同位阶关系，而上述种种许可证的重新办理行为，只是一个子项，而不是与第十六条处于同一位阶关系的独立法条，因此，在立法者看来，这些事项仍然没有脱离许可变更的范畴，仍然要为第十六条所规范。既然重新办理许可证的行为为第十六条所规范，那么作为其环节之一的企业申请注销许可证的行为，自然也应该为第十六条所规范了。

为什么要暂停受理变更申请？

法律之所以规定企业因违法经营已被(食品)药品监督管理部门(机构)立案调查尚未结案的，或已经作出行政处罚决定尚未履行处罚的，发证机关应暂停受理其《药品经营许可证》的变更申请，是因为行政调查实际上作为许可变更的前提条件，企业变更会影响行政处罚的执行。

许可变更涉及被许可企业生产、经营药品的实际条件，比如经营能力、管理能力、责任能力等。这些方面是否完善直接影响到人民群众用药安全，因此，必须在认真审查之后再作出决定。而企业涉嫌违法经营，正好说明企业在这些方面可能有所欠缺，不符合变更的要求。假如在这个时候变更许可，则可能出现变更后的许可实际上不合法定条件的情况。为避免这种情形，就必须在调查结束后再决定是否予以变更。

另一方面，企业变更可能意味着责任主体的变更，意味着管辖地的变更，意味着责任能力的变更。而这些都可能影响行政处罚的履行。尤其是经营者借许可变更之机，注销许可并进而注销公司登记，使公司财产不复存在，必然加大处罚执行的成本。

工商登记的注销是否决定着许可的必然撤销？

根据《办法》与《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》，许可的颁发与注销，分别是公司登记与注销的前提条件，而不是结果。许可是企业营业能力的实质要件，而工商登记仅仅是企业营业能力的形式要件。有实质才有形式，要在实质消灭之后才能消灭形式。所以，工商机关不能在许可未注销时注销公司登记。同理，不能因为工商机关违法注销公司登记而注销许可。

工商登记的注销是否意味着责任的消除？

刑事犯罪嫌疑人死亡，意味着即使罪名成立，他也无法承担相应的刑事责任，故一旦犯罪嫌疑人死亡，刑事追诉也就终止了。但工商登记的注销仅仅意味着企业营业资格的消除，意味着法人资格的丧失，但不意味其责任能力的消除，因为企业拥有财产，拥有自己的表意机构，可以由它们来承担责任。

假如企业得以借注销登记、法人资格丧失逃避刑事追诉，逃避行政责任追究，那么刑法规定单位犯罪还有什么意义呢？行政处罚又有什么意义呢？法律的权威与尊严何在？因此，即使法人因工商登记注销而失去了法人资格，但只要其负责人与直接责任人还在，法律责任就可由他们承担，“注销”绝不能作为企业逃避法律责任的借口。 

（作者单位：大连理工大学）

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