临床急需境外药品审评优化的法治实践

□ 万佳

今年1月，国家药监局发布的《关于进一步优化临床急需境外已上市药品审评审批有关事项的公告》（以下简称《公告》），直指长期困扰我国医药领域与患者群体的一个痛点：面对危重疾病，如何让审评审批的“脚步”追上迫在眉睫的“生命时钟”？《公告》给出的答案，并非简单的流程简化或门槛降低，而是一次在《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）等法律框架内，对审评审批制度进行的结构性重塑与法治化升级。本文旨在剖析《公告》如何通过构建三大法治支柱，在“提速”与“控险”之间，为危重症患者架设一条既高效又安全的法治通道。

现实之困：

跨越时间差的制度性挑战

在晚期恶性肿瘤、终末期器官衰竭等危重症领域，治疗窗口期极其狭窄，境外已有治疗选择而境内尚未获批的情况，不仅会延误治疗时机，更直接关系到患者的生命安危。这一困境，也反映出传统审评模式在应对这类极端临床需求时，面临三重现实张力。

第一，科学证据的完备性要求与治疗窗口的紧迫性需求之间存在一定矛盾。在传统药品审评路径下，即便境外已有对症的治疗选择，预后极差的危重症患者却往往难以等到完整确证性证据。尤其当患者的预估生存期短于获取长期生存数据所需的时间周期时，要求这类患者参与随机对照试验，不仅面临伦理考量，也可能让适配的有效治疗手段在等待证据的过程中错失临床应用的最佳时机。

第二，境外数据的可接受性与监管审批的审慎性之间构成专业考量难题。一款已在全球主要市场获批、临床疗效确切的创新药，其依托全球多中心临床试验形成的数据，能否直接作为在境内上市的直接依据、以何种方式采信，需要监管机构在鼓励医药创新与保障用药安全之间作出精准权衡。种族差异、医疗实践环境等客观存在的不确定性，也让境外数据的采信无法采取简单的“拿来主义”，而是需要开展更为系统全面的科学评估与专业研判。

第三，标准化审评审批程序的“刚性”与创新疗法的“特性”之间形成现实冲突。部分突破性疗法对应的个体化细胞治疗产品、放射性药物等特殊品类，有的生产工艺兼具高度复杂性和个性化特征，有的产品有效期极短。如果对这些产品沿用上市前必须完成境外生产场地核查的标准化程序，漫长的国际差旅与检查周期，很可能导致产品在完成获批前就已失效或过时。

《公告》的出台，正是对于以上三重张力的有力回应，标志着我国药品监管逻辑正从“在绝对安全下有序等待”向“在风险可控下主动作为”转变。对于临床急需的境外新药，2018年国家药监局与国家卫生健康委联合发布的《临床急需境外新药审评审批工作程序》（以下简称2018年版程序）解决了有无“专门通道”的问题。而《公告》更进一步，聚焦破解通道中的“堵点”与“痛点”问题，辩证处理监管与服务的关系，全面实施筑平台、建通道、优服务、创环境等举措，全力推动医药产业高质量发展。

制度之维：

构建加速准入的三大法治支柱

《公告》的重要贡献之一，是在现行法律体系内，系统性地构建了三大相互支撑的法治支柱，将“风险导向”原则具体化为可操作的制度安排。

第一支柱是优化审评标准，确立以临床价值为导向的证据体系。《公告》强调“坚持以临床价值为导向”，这实质上是将《药品管理法》保障公众健康的核心宗旨，在审评环节具体化为动态、灵活的证据评价机制。其要义在于，从要求一个完整无缺的数据包，转向专业判断现有证据是否足以合理预测该药能为中国患者带来显著的临床净获益。此原则延续并深化了2020年国家药监局发布的《药品上市许可优先审评审批工作程序（试行）》（以下简称2020年版程序）中对“明显临床价值”的要求，并将其置于更重要的决策地位。例如，对于在海外关键试验中已显示卓越疗效的抗肿瘤新药，药监部门可以依据其全球关键数据，结合对中国人群的获益风险评估，依法作出附条件批准决定，同时要求申请人承诺完成上市后确证性研究，实现了从“等待全部证据”到“基于充分证据作出前瞻性决策，并以法律义务锁定后续证据生成”的升级。而“附条件批准+上市后研究”的闭环设计，则进一步强化了2018年版程序中“上市后研究和上市后风险控制计划”的要求，将其从申请人自主判断的科学建议部分，提升为与上市许可捆绑的、具有强制执行力的法律责任，是制度刚性的重大进步。

第二支柱是创新核查机制，建立基于风险与信用的动态监管模式。《公告》明确“优化注册核查，突出风险导向”，并允许“将注册核查和上市后境外检查工作有机结合”。这为解决前述核查时效冲突提供了法定途径，也是对监管资源的“精准投放”。对于生产工艺成熟、企业合规记录一贯良好的产品，药监部门可依法采取附条件的批准后核查策略。这是对2018年版程序、2020年版程序在核查环节的重大创新。原来的程序虽强调优先核查，但未改变上市前核查的基本时序。《公告》首次制度性地允许基于风险评估，将部分现场核查合理后置于上市后，为有高时效要求的药品扫清了关键程序障碍，实现了监管逻辑从“程序优先”到“风险优先”的实质性转变。这一模式，既回应了临床需求的迫切性，又无损、即时地将严格质量监管压力传导至上市后阶段，形成了覆盖全生命周期的监管闭环。

第三支柱是构建责任闭环，强化附条件批准下的法定义务。附条件批准绝非“先上车后补票”，其法律效力完全系于“条件”的履行。《公告》通过优化沟通机制，使得上市后研究计划在上市前即更科学、更可行，并且可通过检查等手段监督其履行情况。若药品上市许可持有人未能按期、按质履行研究义务，首先构成了未按照规定开展药品上市后研究的违法行为，药监部门可依法实施相应行政处罚。若情节严重，危及药品安全有效性，监管机构可依法启动撤销药品批准证明文件的程序。从“程序审评”（参照2020年版程序中的终止程序）到“行政处罚”直至“许可撤销”，层层递进的法律责任链条，为附条件批准上市制度装上了有力的“安全阀”，确保了政策红利与法律义务的不可分割性，将企业享受审评提速的权利与履行确证性研究及风险控制的法律责任牢牢绑定。将2020年版程序中的“终止程序”机制（对不符合条件者终止优先审评）从程序性后果，深化延伸至具有明确罚则的实体性行政处罚乃至更严厉的行政许可撤销，形成了从程序规制到法律责任全面覆盖的责任闭环。

价值之锚：

在速度与安全之间找到平衡

《公告》更深层的意义，在于它为充满不确定性的创新药审评领域，探索并确立了一种可预期的“风险-获益”法治平衡框架，推动了监管价值观的演进。

《公告》重新定义了证据充分性的法律与科学内涵。在危重症治疗中，如果现有可靠证据已预示药物可能带来挽救生命或显著改善生活质量的重大获益，并且制定了周密且受监督的上市后研究计划，那么足以从法律角度构成附条件批准的充分依据。这体现了《行政许可法》中的比例原则，即以对申请人权利影响最小的方式，达成保障公众健康的重大行政目的。对比2018年版程序主要依赖“不存在人种差异”即可提交申请的相对简单化判断，《公告》引入了更精细、更专业的“获益大于风险”的动态评估框架。

《公告》重塑了监管信任的构建基础。信任的来源，从主要依赖于上市前的一次性、高强度现场核查，扩展为基于对企业全生命周期质量管理能力的持续评估、对其全球合规信用的综合考察，以及对其履行法定义务意愿与能力的专业判断。这种动态、多维的信任模型，对监管的专业性提出了更高要求。《公告》对2020年版程序所建立的沟通交流机制进行了升级，将沟通从对技术问题的探讨，前置并拓展至对企业整体合规信用和风险管理能力的综合性评估，从而作为是否给予后置核查等灵活待遇的依据。

《公告》划定了共同责任的清晰法治边界。通过附条件批准的法定程序，清晰地勾勒出企业作为责任主体必须承担的研发生产与风险控制首要责任，以及监管部门负有的标准设定、过程监督与违法查处的法定职责。权责分明、各司其职，共同守牢药品安全有效的底线，这极大地增强了整个监管体系的公信力与稳定性。

《公告》是一次深刻的监管法治实践。它在2018年版程序“开通道”和2020年版程序“建程序”的基础上，进行了以风险防控和责任硬化为核心的机制深化与系统升级。通过构建审评标准、核查机制、责任闭环三大支柱，在效率与安全、希望与风险之间，为危重症患者开辟了一条坚实的法治之路。这条道路的成功铺设与运行，不仅将直接惠及广大患者，更将为我国药品审评审批制度的现代化转型，积累宝贵的法治经验。

（作者单位：河南省药品审评查验中心）