【药品行刑衔接大家谈】健全行刑衔接机制 实现“无缝衔接”

□ 袁雪石

2023年1月，国家药监局、市场监管总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院印发了《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称新《办法》），修改了2015年《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》。新《办法》是新《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）施行后国务院各部门牵头修改的第一个行刑衔接文件，落实了党中央的决策部署，具有重要的理论、实践意义和示范效应，不少规定具有创新性，值得总结推广。

新《办法》出台的背景

一是法律、行政法规作出了新规定。近年来，刑法、刑事诉讼法、行政处罚法、药品管理法以及《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等法律、行政法规都作了重要修改，对行刑衔接制度作出了不少新规定。

二是党中央提出了一系列新要求。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。”

三是实践中还有不少模糊认识亟待厘清。如，是否可以进行线索移送，行政机关移送后还可以作出哪些种类的行政处罚决定，等等。

新《办法》的制度亮点

一是新增了案情通报制度。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》明确了行刑衔接的主要程序，但没有规定线索移送。新《办法》在这方面有所突破，增加了“明显涉嫌犯罪”的处理规则，以及药品监管部门、公安机关、人民检察院的各自职责，建立了党中央明确要求的案情通报制度。

二是重申了移送标准。有案难移是行刑衔接实践中的难题，新《办法》第八条规定“发现违法事实涉及的金额、情节、造成的后果，根据法律、司法解释、立案追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，应当依照本办法向公安机关移送”，该条是《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条第一款的简化规定，两者都强调移送的标准是“涉嫌犯罪”，即“发现违法事实涉及的金额、情节、造成的后果”，并没有强调行为人的主观方面；而根据《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（三）》等，立案追诉的标准是“构成犯罪”，包括“明知”等全部主客观构成要件。新行政处罚法将“构成犯罪”改为“涉嫌犯罪”，也可以作为佐证。一般来讲，移送标准低于立案追诉标准，上述规定基本扫除了有案难移的认识障碍与制度障碍。

三是细化了案件移送后行政处罚决定的作出与执行规则。关于移送后行政处罚决定的作出，新《办法》增加规定，对于未作出行政处罚决定，依法需要给予警告、通报批评、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业、暂扣或者吊销许可证件行政处罚的，可以在司法机关的处理结果出台前作出行政处罚决定。关于移送后行政处罚决定的执行，《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》明确，移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定，不停止执行，新《办法》增加规定“责令关闭、限制从业等行政处罚”种类。上述规定结合新行政处罚法的种类、行刑衔接的基本规定，细化了制度，有利于实现移送的“无缝衔接”。

四是细化了反向衔接制度。行政处罚法第二十七条规定，对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关，这些规定比较原则性。新《办法》增加规定，公安机关、人民检察院、人民法院应当将案件及相关证据材料移交药品监管部门，对于人民法院已经作出生效裁判的案件，依法还应当由药品监管部门作出吊销许可证件等行政处罚的，需要人民法院提供生效裁判文书，人民法院应当及时提供。同时，还在证据规则上作出了衔接规定，即药品监管部门可以依据人民法院生效裁判认定的事实和证据依法予以行政处罚，这就拓展了行政处罚法的规定，既有法理基础，也有实践支持，有利于推进国家治理的系统性、整体性、协同性。

此外，新《办法》还有其他诸多亮点。如，药品管理法规定了药品监管部门的行政处罚与公安机关的行政拘留，但未规定如何衔接，新《办法》明确了参照适用的规则；行政处罚法等没有规定行政机关作出移送决定之日后，行政处罚办案时间是否中止或终止，新《办法》明确规定，涉嫌犯罪案件的移送办理时间不计入行政处罚期限；行政处罚法规定工作日不含法定节假日，但未明确是否包含休息日，新《办法》明确规定工作日不含法定节假日、休息日。

关于行刑衔接制度建设的展望

健全行政执法和刑事司法衔接机制，是党中央明确规定的改革任务，加强这方面的制度建设，需要吸收借鉴新《办法》，同时对有关问题进行进一步研究。

例如，行政罚款高于刑事罚金的，行政机关已经作出行政处罚决定后，人民法院作出判决时，是否要返还高出的款项；行政机关实施的资格罚与刑事领域的职业禁止或者禁止令竞合时，如何处理；行政机关移送案件后，证据能否集中在公物仓统一保存，各自有何利弊；已经采取查封等强制措施，移送后需要继续采取强制措施的，如何实现强制措施的衔接；反向移送时，刑事司法机关应当将哪些法律文书及相关材料等移交行政执法机关。以上问题，还需要进一步研究探讨。

（作者单位：司法部行政执法协调监督局）