当事人声明放弃陈述申辩，执法机关能否立即下达处罚决定？

□ 王涤非

近日，一件行政诉讼判例引发基层执法人员的讨论。该案中，某行政执法机关在查办违法行为的过程中，违法当事人声明放弃陈述申辩权，同意接受处罚而不作辩解，行政执法机关就在当日（未满处罚告知书给予的三日期限）下达了处罚决定书。之后，当事人提起了行政诉讼，要求撤销行政处罚决定，一审法院判定行政机关程序违法，二审法院改判行政机关胜诉。

本案一审法院的主要观点是：《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）对于行政相对人明确表示放弃陈述申辩后，是否可以在三日内下达处罚决定没有明确规定。依照公民“法无禁止即可为”的原则，在陈述申辩期内，行政相对人可以多次行使自己的权利；行政相对人是否进行陈述申辩，应当以其在陈述申辩期限届满前最后的意思表示为准。本案行政执法机关认为行政相对人自愿放弃陈述申辩，在期限届满前即可作出行政处罚决定，限制了行政相对人合法权利的正常行使，无法律依据。故判决撤销行政执法机关的处罚决定，责令重新作出行政行为。

二审法院的主要观点为：行政执法机关已充分履行了告知义务，行政相对人收到告知后签字确认书面放弃陈述申辩权，是其在违法事实真实存在的前提下，以最大限度减少损失、承担相应法律后果的最佳选择。行政相对人有权对其享有的陈述申辩作出处置，任何人均无权干涉。在行政相对人作出放弃陈述申辩权的决定后，其应遵守诚实信用原则而不能事后反悔，放弃权利的后果就是接受行政处罚，对此行政相对人应明知。行政机关在行政相对人放弃陈述申辩权后所作出相应的行政处罚决定，事实清楚、程序适当、适用法律正确。最终二审法院认为行政相对人再提起诉讼，属违反诚实信用原则，是法律所禁止的行为。

笔者认为，一审法院的裁判观点是正确的，本案行政执法的不当之处在于没有充分保障行政相对人的程序权利，虽然在二审中行政机关胜诉，但此案也提示行政机关执法风险不容忽视。

关于陈述申辩，《行政处罚法》第七条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权”。第四十一条第三款规定，“行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权”。据此，陈述申辩是国家法律赋予行政相对人的一项事前救济权，而权利是可以放弃的，所以《行政处罚法》也有相应的规定，修订前的规定是：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照……规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”修订后的规定是：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未依照本法……规定向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定；当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外。”

一项权利以何种方式灭失，还需视法律法规以及规章的具体条款而定。以市场监管系统的规章为例进行分析，修订前《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十一条第二款规定：“当事人自告知书送达之日起三个工作日内，未行使陈述、申辩权，未要求举行听证的，视为放弃此权利。”修订后的《市场监督管理行政处罚程序规定》第五十七条第二款增加了天数后改为：“当事人自告知书送达之日起五个工作日内，未行使陈述、申辩权，未要求听证的，视为放弃此权利。”

由此可见，现行有效的规章只设定了一种权利放弃的方式，即超过行权期限的才视为放弃，并无其他。在给予的期限之内，行政相对人的多次意思表示并不受到禁止，是否提出陈述申辩，应以其在期限届满前最后的意思表示为准，笔者赞同一审法院的理念。

法理上关于私权及公权的区别是：“法无禁止即可为”与“法无授权即禁止”。既然法律法规和规章都未规定行政相对人在给定的期限内不能多次申辩，当然也没有规定在声明放弃陈述申辩（当然这也包括了听证申请权）之后，行政执法机关在上述期限届满前就可以作出行政处罚决定。如果行政机关在给定的三日或五日期限内即下达处罚决定书，这样的做法则没有依法充分保障行政相对人的权利，显然是不妥的。

此外，既然是否陈述申辩属于当事人的自由意思表示，就不存在违背诚实信用一说。同理，如果相对人曾明确表示服从处罚、不复议也不诉讼，最后依然提起复议诉讼，行政机关也不能以违背诚实信用的理由主张复议或司法机关应予驳回。

此案的争议焦点是：当行政相对人表示放弃了陈述申辩权，行政执法机关是否可以直接下达正式处罚决定，这样做有没有执法风险？基于以上分析，笔者认为，即便行政相对人以某种方式表示放弃陈述申辩权，但行政执法机关仍然要等到陈述申辩期届满之后再下达行政处罚决定，方能避免执法程序中的风险。药品监管人员在日常行政执法中，也应注意对上述风险予以规避。