□ 于志深
《药物警戒质量管理规范》（以下简称GVP）的发布实施，标志着我国药物警戒制度的建设已驶入快车道。
GVP虽已实施，但是仅靠企业的自律来落实规范要求并不现实。如何保证GVP的顺利实施，需要对现有法规进行梳理，探寻保障其落地实施的法律武器。
从药品不良反应监测到药物警戒
新修订《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）第十二条第二款规定：“国家建立药物警戒制度，对药品不良反应及其他与用药有关的有害反应进行监测、识别、评估和控制。”
药品不良反应是指合格药品在正常用法用量下出现的与用药目的无关的有害反应。多年来，我国的药品不良反应监测工作取得了长足进步，能够及时、有效控制药品风险，保障公众用药安全，是实现药品科学监管的重要技术支撑。
药品不良反应监测是药物警戒制度的重要内容之一。相较于药品不良反应监测，药物警戒活动包含的范围更广：除了对疑似药品不良反应的监测、识别、评估和控制，还包括对其他与用药有关的有害反应进行监测、识别、评估和控制，比如有质量问题的药品引发的有害反应、药物滥用或药品与医疗器械等相互作用导致的不良反应等。现行的《药品不良反应报告和监测管理办法》（以下简称《管理办法》）只是针对上市后药品的不良反应进行监测，而药物警戒活动覆盖了药品临床试验阶段与上市后全生命周期。
GVP第二条第一款明确了其适用于药品上市许可持有人（以下简称持有人）和获准开展药物临床试验的药品注册申请人（以下简称申办者）开展的药物警戒活动。同时，GVP第三条也进一步明确了持有人和申办者的主体责任，与《药品生产监督管理办法》第四十一条“药品上市许可持有人应当建立药物警戒体系，按照国家药品监督管理局制定的药物警戒质量管理规范开展药物警戒工作”相适应。
然而，此条款仅明确了其适用于持有人和申办者开展药物警戒活动，并不包括药物警戒其他相关方，如作为不良反应报告单位主体的医疗机构、药品生产企业（非持有人）、药品经营企业等，也不包括监管部门和监测技术机构。GVP也要求，持有人和申办者应当与医疗机构、药品生产企业、药品经营企业、药物临床试验机构等协同开展药物警戒活动；鼓励持有人和申办者与科研院所、行业协会等相关方合作，推动药物警戒活动深入开展。
那么，如何推动持有人和申办者与上述相关方共同落实GVP的要求呢？
违规行为的罚则适用
《管理办法》第五十八条对药品生产企业未按照规定建立药品不良反应报告和监测管理制度，或者无专门机构、专职人员负责本单位药品不良反应报告和监测工作的等7种违法行为设定了罚则；第五十九条、第六十条分别对药品经营企业、医疗机构无专职或者兼职人员负责本单位药品不良反应监测工作的，未按照要求开展药品不良反应或者群体不良事件报告、调查、评价和处理的，不配合严重药品不良反应和群体不良事件相关调查工作的3种情形，规定了具体罚则。处罚内容都是给予警告及逾期不改处3万元以下的罚款。新修订《药品管理法》第一百三十四条则对持有人未按照规定开展药品不良反应监测或者报告疑似药品不良反应的，规定了警告及逾期不改处10万元以上100万元以下罚款的处罚；对药品经营企业和医疗机构未按照规定报告疑似药品不良反应的，规定了警告及逾期不改处5万元以上50万元以下罚款的处罚。
从内容设定来看，《药品管理法》对持有人未按照规定开展药品不良反应监测或者报告疑似药品不良反应的规定，基本囊括了《管理办法》第五十八条中的7种违法情形，而且处罚力度更大，充分体现了药品安全“四个最严”要求。而依据原《药品管理法》制定的《管理办法》，当时还没有持有人的概念，规定的主体还是药品生产企业，且处罚相对较轻。
从法律的位阶分析，《药品管理法》是法律，属于上位法；《管理办法》是部门规章，属于下位法。因此，对持有人未按照规定开展药品不良反应监测的违法情形，应该适用《药品管理法》第一百三十四条进行处罚。对药品经营企业和医疗机构未按照规定报告疑似药品不良反应的，《药品管理法》有明确罚则，依其规定执行。对无专职或者兼职人员负责本单位药品不良反应监测工作的、不配合严重药品不良反应和群体不良事件相关调查工作的两种情形，因《药品管理法》没有规定，应依据《管理办法》相应条款实施处罚。
《药品生产质量管理规范》（GMP）要求，药品生产企业（持有人）应当建立药品不良反应报告和监测管理制度，设立专门机构并配备专职人员负责管理；应当主动收集药品不良反应，对不良反应应当详细记录、评价、调查和处理，及时采取措施控制可能存在的风险，并按照要求向药品监管部门报告。《药物临床试验质量管理规范》（GCP）要求申办者对不良事件进行记录和报告。因此，对违反药品不良反应报告和监测管理规定，不属于前述《药品管理法》和《管理办法》规定情形的，可以定性为违反GMP、GCP规定，依照《药品管理法》第一百二十六条“药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业、药物非临床安全性评价研究机构、药物临床试验机构等未遵守药品生产质量管理规范（GMP）、药品经营质量管理规范（GSP）、药物非临床研究质量管理规范（GLP）、药物临床试验质量管理规范（GCP）等的”，给予警告、罚款、责令停产停业整顿直至吊销药品批准证明文件、药品生产许可证、药品经营许可证等处罚，也可以对相关人员进行没收违法所得、罚款、限制从业等处罚。
配套规章亟待修订
《药品管理法》《管理办法》以及GMP、GCP中对不良反应监测与报告的规定只是GVP中的一部分内容，对于违反GVP要求但现有法规尚无罚则规定的情形，该如何进行处罚，是否可以直接适用《药品管理法》第一百二十六条进行处罚？
有一种观点认为，《药品管理法》第一百二十六条中，“未遵守”几种管理规范后面有个“等”字，对未遵守GVP的行为直接适用第一百二十六条似乎也没有问题。
但笔者认为此观点值得商榷，GMP、GSP、GLP、GCP都是《药品管理法》中明确提出的，而GVP在《药品管理法》修订时还没有出台，因此《药品管理法》中没有提及，而《药品管理法》第一百三十四条对违反GVP主要内容不良反应监测的行为单独设定了罚则，因此可以推定第一百二十六条的立法本意是不包括违反GVP的情形。另外，GMP、GSP、GLP、GCP均以部门规章的形式发布，而GVP是国家药监局公告发布的规范性文件，法律效力层级较低，与上述几个质量管理规范法律地位不对等，因此对违反GVP的行为不主张适用第一百二十六条。第一百二十六条中的几个管理规范后面有个“等”字，应该是立法者考虑法律的稳定性，对新事物、新情况进行的预留，但何种情况可以适用还需权威部门的法律解释。
对此，笔者建议，现行《管理办法》作为药物警戒方面的重要部门规章，自2011年7月1日起施行至今已逾10年，需要及时进行修订，以进一步明确持有人的法律责任，并与《药品管理法》《药品生产监督管理办法》《规范》等内容相呼应。与此同时，《药品管理法》修订已两年多，药品管理法实施条例至今还未进行修订，对于如何建立药物警戒制度，还须作出具体规定，做好制度实施的法律保障工作，包括对违反GVP规定的处罚问题、《药品管理法》中未提及的生产企业的药物警戒责任等。
我国的药物警戒制度正在完善，相关法规文件应尽快制修订，以满足药品科学监管要求，更好地保障人民用药安全。
（作者单位：哈尔滨市香坊区市场监管综合行政执法大队）