编者按
新冠肺炎疫情暴发以来，针对新冠肺炎有效治疗药物的评估和使用引发全社会广泛关注。在突发公共卫生事件应急状态下，如何科学开展药物评估，加速相关药物审批，保证救急医药产品紧急使用，美国等国家和地区已经建立了行之有效的制度模式——药品紧急使用授权制度。本版特组织刊发“药械紧急使用授权制度思考”系列稿件，探讨我国建立医药产品紧急使用授权制度的必要性及立法需求，敬请关注。
□ 杨悦
突发公共卫生事件是公共管理中的重要问题。以传染病事件为例，根据世界银行和WHO统计数据，2011～2018年间，172个国家和地区曾出现有记载的1483次传染病事件，包括SARS、MERS、埃博拉病毒病等。面对每一次疫情紧急防控工作，行之有效的药品紧急使用授权制度在公共卫生应急方面都发挥了重要作用。因此，我国亟须完善相关制度体系，建立医药产品紧急使用授权制度，以有效应对突发公共卫生事件中相关药品和医疗器械的应急审批。
紧急使用授权是一种超常规路径
药品紧急使用授权是在特殊情况下的一种药品上市许可审评路径，其目的是在出现特定生物、化学、辐射或核武器攻击等紧急情况时，保护公众免受传染病、恐怖袭击、化学污染等导致的疾病威胁。
紧急使用授权制度应当是超越常规的特别审评路径，其目标是在可以合理预测的安全保障条件下，为了救急目的尽快应用医药产品。从国际经验看，该制度的特点主要体现在拥有特殊审评团队、加快审评程序、特殊审评决策标准、附加风险控制措施、与普通上市许可灵活的转化机制以及必要的责任豁免机制等方面。
紧急使用授权的制度要素
在美国，紧急使用授权是由美国食品药品管理局（FDA）在实际的或潜在的紧急状态下，对未批准上市的医药产品或已批准上市产品未批准新用途的授权，其重点在于允许在限定使用单位、应用范围和使用条件下的授权使用，而非正式批准上市。欧盟和日本没有设立单独的紧急使用授权制度，而是通过审评的特殊通道建立应对紧急情况的审评路径。笔者梳理发现，美欧日等国家和地区紧急使用授权相关制度的要素主要包括以下几个方面。
作为上位法依据的法律基础方面 美国的《公共卫生安全和生物恐怖主义准备和应对法》《生物恐怖防疫计划法》《联邦食品药品化妆品法》《公众使用意愿与应急准备法》，欧盟的Reg.726/2004/EC以及日本的《药事法》，均有明确的关于“紧急授权”的相关规定。
紧急状态宣布后启动程序方面 美国由公共和卫生服务部部长宣布启动紧急状态；日本由日本内阁官房长官宣布启动紧急状态；而欧盟则依据WHO或欧盟委员会正式确认的公共卫生威胁状态启动紧急状态，包括跨境威胁。
紧急授权产品范围方面 美国紧急使用授权产品为未批准上市的产品和已批准上市产品未经批准的用途，统称为医疗对策产品“MCMs”，包括药品、生物制品（如疫苗、血液制品和生物学治疗方法）和医疗器械（如体外诊断试剂和个人防护装备）。欧盟对具有重大公共卫生利益、紧急情况用药、无法获得完整数据的药品及用于流感大流行的疫苗给予紧急授权。日本则是以产品已经批准上市作为紧急授权的前提条件，包括国外已批准上市的药品或国内已批准上市产品增加新的适应证。
审评路径 美国建立了单独的审评通道，分为三种紧急程度不同的情况：①紧急状态下的紧急使用授权（EUA）审评程序；②特别紧急状况下，对于已经批准上市的产品，可以超出批准的使用范围和条件，无需经过EUA审评程序即可使用；③在非紧急状态下的PRE-EUA审评，旨在为可能出现的突发事件做好持续的准备。同时，紧急授权可以根据风险程度豁免现场检查等要求。欧盟则在几种集中审评路径中嵌入了紧急状态下使用产品的审评通道，包括突发公共卫生事件应对和流感大流行期间新疫苗的附条件批准程序，以及在尚未大流行时流感疫苗的加速审评程序，以便在大流行暴发时采用病毒株变更加快上市程序。日本对国内外已经批准上市的产品进行紧急授权，风险相对较小。
审评部门 美国为紧急授权产品建立了一个常设紧急授权工作小组，该小组成员涵盖公共卫生领域专家和联邦机构代表，能够协调配合加快对紧急授权产品的评价和审评。欧盟和日本则由药品审评机构和专家委员会进行审评。
授权条件 美国EUA产品在紧急授权前通常要对授权条件进行判定，包括紧急状态声明和确认，以及对EUA产品有效性、风险效益和是否有可替代产品进行评估等。特别需要注意的是，美国相关法律明确指出，紧急使用授权的决策标准已经由“有效”调整为“可能有效”。欧盟也明确规定了不同审评路径的要求，例如满足未满足的医疗需求，如果不能提供完整信息则需要说明理由等。日本则要求说明申请紧急使用授权产品的安全性和有效性等。
资料提交要求 美国在紧急情况下EUA资料允许滚动提交；对于非紧急状态下的申请，允许提交可获得的部分资料，以确认是否适合在响应状态进行紧急使用授权。欧盟允许某些情况下滚动式提交申请资料。日本在提交申请立卷时，只强调临床部分，其他部分可推迟提交。
审评时限 美国和日本对紧急使用授权产品的审评时限表面上没有明确规定，但实质上属于特事特办，要求以最快的方式进行。欧盟加速审评和特殊审评的审评时限为150天，附条件上市许可下的疫苗紧急授权程序的审评时限为70天，特殊审评下的模拟疫苗在最后病毒株变更申请加快程序上规定的技术审评时限仅为5天。
风险控制 各个国家和地区对于EUA产品上市后的风险控制非常重视。美国要求对紧急授权产品进行不良反应监测和报告、上市后持续研究等。欧盟要求采取药物警戒、风险最小化行动计划、提出产品特征摘要和包装说明书信息、后续补充数据完整性要求等。日本要求监测并报告紧急授权产品的不良反应。
授权有效期 美国规定EUA在发布期间始终有效，除非因不能满足条件而被撤销。欧盟经加速审评和特殊审评上市的产品有效期为5年，附条件上市许可期限为1年，到期可以延续注册或转为常规审评路径上市。日本紧急授权的产品可以视为上市产品，批准长期使用。
损害赔偿及责任豁免方面 美国《公众使用意愿与应急准备法》规定，可以在公共卫生紧急状态下，保护产品链的各个环节免遭侵权赔偿责任诉讼，同时制定了医疗对策产品损害赔偿计划，为服用或使用紧急授权产品而遭受损害的个人提供补偿。
美国FDA通过紧急使用授权制度，先后签署了40余个EUA用于应对已经或可能发生的紧急情况。欧盟通过加速审评通道和特殊审评通道，紧急授权了10余个流感疫苗用于应对流感病毒大暴发；日本基于药品在欧美等国家和地区已经上市的基础，紧急批准疫苗用于应对新型H1N1流感病毒。
此次新冠肺炎疫情暴发后，国家药监局根据疫情发展情况，持续开展相应产品的应急审批工作。截至4月14日，国家药监局共批准新冠病毒核酸检测试剂18个，抗体检测试剂11个，为抗击疫情提供了有力工具。为了更好地应对类似公共卫生突发事件，建议我国尽快建立完善行之有效的医药产品紧急使用授权制度。
（作者系沈阳药科大学药品监管科学研究院常务副院长）